检察建议要注重规范眭与实效性

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检察建议要注重规范眭与实效性

作者：潘文婕 浦东新区检察院

来源：《检察风云》 2017年第2期



人民检察院是国家法律监督机关，检察建议则是由法律监督权派生出来的一种权力或职能，它是检察机关法律监督权的自然延伸，并为检察机关实现法律监督职能服务。本文从我国检察建议的司法实践出发，以上海市检察机关为例，立足于诉讼价值的高度对检察建议宏观架构进行实证分析。

检察建议运行现状

近年来，上海市检察机关围绕与检察工作密切相关的重点地区、重点人群和重点领域，加强工作规律的探索，创新工作方法，形成了有上海特色的经验和机制。如针对办案中反映的社会管理问题，建立快速反应机制，探索检察建议综合报告制度，进一步提高检察建议的针对性、可行性和规范性；对项目推进过程中遇到的新情况、新问题，拓展检察建议的新途径和新手段；进一步加大法制宣传工作的力度，对检察建议工作要充分报道，扩大社会影响。

据统计，2009年以来，上海市检察机关共制发检察建议3482份，收到回复2860份，总回复率达82.1%。六年间，全市共向行政机关制发检察建议1322份，向司法机关制发812份，向企事业单位制发510份。

上海市检察建议工作特点

结合2015年上海市检察机关开展的检察建议工作检查情况，检察建议工作具有以下特点：

一是制发对象上有所侧重。上海市人大常委会于2009年末作出《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》（以下简称《决议》），此后全市检察机关更加重视向行政机关发出检察建议。2009年，全市各级检察机关向行政机关制发涉案检察建议90份，占全年总数的17.5%；2011年则上升至214份，同比增长81.4%，相比2009年增长137.8%，此后年度均有不同程度的增加。二是建议内容突出重点。制发改进管理监督、规范监管活动类检察建议是检察机关延伸法律监督职能，参与加强和创新社会管理的主要方式。近年来，全市各级检察院在制发堵漏建制、完善管理等改进、规范监督管理类检察建议的力度明显增强。

三是各级领导更加重视。《决议》颁布之后，全市各级检察机关更加注重运用《检察情况反映》等向市、区各级领导报告重要检察建议有关情况，有力地推动了建议的落实。此外，检察建议的内容也发生了明显变化，从重视个案中反映的问题到越来越重视发现、提出和解决一类问题。

四是建议触角延伸、作用显著。上海市检察机关注重在办案中运用检察建议，多角度参与社会管理创新，检察建议工作成效明显，对于完善社会管理机制、强化社会管理服务发挥了积极作用，并形成了上海检察工作的新亮点。一般而言，检察院的各个业务部门均可制发检察建议，适用范围较广，尤其是对办案过程中的类案问题、涉案单位的内部管理问题等适用较多。

五是检察建议的回复率逐年上升。近年来，检察建议的发文数、回复率均呈上升趋势。通过检察机关的大力宣传，社会各界对检察建议的接受度日渐提高。许多涉案单位在接到检察建议不久，便以书面形式函复，并提出不少加强内部监督和管理的措施。可见，检察建议的柔性监督作用在不断显现，其参与社会管理的职能在不断加强。

检察建议实施过程中出现的问题




当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，这一时期将持续多长时间并没有确定的答案。因此，检察建议赖以存在的观念成因、体制成因都必将在一定范围内长期存在，这是检察建议正当性的社会基础。没有重构的解构是不负责的。立足于此，完善检察建议的基本思路是，寻找检察建议运行中的问题短板，尽可能发挥检察建议的长处，增强检察建议的刚性。

近年来，上海市各级检察机关普遍实施检察建议制度，检察建议的制发数、回复率均呈上升趋势。但通过统计数据和分析，检察建议依旧存在不容忽视的问题，值得研究。

1. 格式不规范、分析不深入、内容不全面，弱化了检察建议的实施效果

检察建议的份量取决于建议的内容是否切中要害。但从各级检察机关已制发的检察建议来看，有的检察建议对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致地分析，或虽有分析但内容空洞无物，整改措施和建议不具体，缺乏针对性和可操作性。

2. 反馈、落实、跟踪、督促缺乏配套工作机制

实践中，各级检察院的业务部门在送达、反馈、督促、跟踪回访等工作环节缺乏统一的规范和操作程序。被建议对象往往是认为检察建议的内容有道理、符合自身实际需要的，才会照办或者采纳；反之，就会置之不理，顶多礼貌性地回复一下了事，使检察建议成了书面的文来文往，未达到预期的法律效果和社会效果。

3. 知晓度、权威性和执行力的不足，制约了检察建议工作的发展

检察建议不具有法律上的强制执行力，对检察建议的接受者来说，由于存在对检察建议的错误认识，认为检察建议既然是“建议”，就不具有法律属性和约束力的特征，是否采纳取决于自己，对检察建议采取置若罔闻或者消极敷衍的态度，从而弱化了检察建议的监督效果和社会效果。检察建议缺乏刚性。

提升检察建议规范性与实效性之对策建议

鉴于目前检察建议的运行情况，要在立法上赋予检察建议应有的地位从时间上来看很难在短期内实现。因此，研究检察建议的规范性与实效性成为当前检察建议改革中比较务实的一条路径。就检察建议的规范性与实效性的关系而言，规范性是实效性的根本前提，实效性是规范性的自然结果；规范性是一种形式理性，实效性是一种实质理性；两者相辅相成，共同加强检察建议的功能。

1. 制发环节注重规范性

在制发环节注重规范性主要体现在调查、格式、内容和程序上：

（1）在调查上，检察机关在提出建议前，必须审慎、深入地进行调查分析，把情况搞清，把问题找准，再拟定检察建议。所谓没有调查就没有发言权，只有深入调查，搞清原因，才有利于检察建议作用的发挥。

（2）在格式上，应严格按照最高检关于检察建议的格式要求制作，可以尝试推行示范文本。建议由省级院根据条线办案工作特点和部门职责范围，统一制作检察建议书范本，同时在具体操作中对成文结构、语言表述、逻辑整合等方面作出细化规定，综合提高检察建议书的形式严谨性。


（3）在内容上，要切忌空泛、讲大道理，要增加让被建议单位可着手实施整改的实质内容。建议的措施不一定要面面俱到，关键是对症下药，使其具有针对性，同时能让被建议单位充分理解和操作。考虑到被建议单位的推行难度和成本，提出的措施也要符合法律法规和国家的方针政策。同时，检察建议的监督范围要注意把握好一个度，不能随意地介入发案单位的具体经营管理活动。

（4）在程序上，要完善检察建议的发布程序。检察建议书应当由案件承办人负责制作，经部门负责人审核，报经主管检察长签发。有重大影响的检察建议书应当由检察长签发或提交检委会讨论决定。检察建议应以检察院的名义统一制发，不能以内设部门的名义制发。

2. 落实环节注重实效性

检察建议到达被建议单位后，被建议单位的落实情况直接决定着检察建议的实效，所以落实环节应注重检察建议的实效性。《上海市人民检察院关于制发检察建议书的规定》第12条到第16条对落实环节的要求作了具体规定，结合这些规定，笔者认为：

首先，检察机关可以采取多种方式对被建议单位采纳检察建议的情况进行督促落实。比如浦东新区检察院就一类案件中存在的问题，通过检察建议通报会的形式，召集相关主管部门和发案单位等，推进检察建议的落实和作用发挥，以取得积极的社会综治效果。

其次，对于被建议单位认真落实建议，成效明显，并及时反馈的，检察机关应建议相关主管单位给予通报表扬。对于经实践证明比较切实有效的整改措施，可以向出现同类问题的单位进行推广，比如可以将检察建议抄报被建议单位的行业协会或工商部门，将成熟的经验在行业内推广。对于被建议单位虽然积极落实但成效并不尽如人意的，检察机关要发挥主动性，给予帮助和指导，找出建议未产生预期效果的原因，找到正确的解决措施。

第三，对于被建议单位未积极落实建议的,要分析不同情况区别对待。如果是该单位对所发生的问题和检察建议不重视的，可以通报其上级部门或地方政府，也可以通报媒体，进行舆论监督；如果是对检察建议的内容有不同意见或误解的，可经过沟通和解释来消除误解；如果确系建议叙述的事实有误，建议不当的，应及时撤回检察建议书。所以，对于被建议单位不积极落实建议的要分清情况，如果确属无正当理由而明显抵制的，才可以依照《上海市人民检察院关于制发检察建议书的规定》第14条的规定处理。

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