合法性审查司法解释148条

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合法性审查司法解释148条

司法解释中第148条第1款规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款方面进行”。由此可见，尽管在司法实践中对规范性文件“合法性”的内涵和外延有不同的理解和适用，但无论是学界的还是司法实践对规范性文件的合法性审查都更倾向于全面审查。

1、规范性文件的合法性审查。从全面审查的角度来说，规范性文件的合法性主要包括权限合法、内容合法和程序合法三个方面，但各部分具体审查限度如何需进一步进行研究。

（1）制定权限合法。行政机关指定规范性文件应当具有相应权限，亦即规范性文件的事项应当属于制定机关的权限，不得越权，包括事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权等。制定机关是否具有相应的权限是规范性文件内容是否合法的前提，如果规范性文件制定机关越权，则会导致规范性文件整体违法，更遑论其具体条款，只有在首先确定了制定机关具有相应的权限后，才能对规范性文件具体内容作进一步审查。

（2）规范性文件内容和依据合法。该方面是规范性文件合法性审查的重点，行政行为所依据的规范性文件的具体条款不能违反法律保留原则，且应当符合上位法的规定，与之不相抵触，同时还应当审查该“依据”目的是否明显不当、是否明显违反法律基本原则或完全不具有事实根据。对于目的明显不当、违反基本法律原则及完全不具


有事实根据的规范性文件不具有合法性。比如行政机关可处于保护自然资源等公共利益的需要提前收回采矿许可，但如果是处于创收目的发布规范性文件，要求通过竞标方式重新确定被许可人，则为目的不适当；再比如行政机关为了治理大气污染对激动车采取限购限行措施，某地行政机关在当地机动车保有量很低的情况下出台对电动机动车在内的所有机动车采取严格限购限行的规范性文件，显然不具有事实上的可行性，也不应认定其合法性。

（3）制定程序的合法。《国务院关于加强治理法治政府建设的意见》规定，制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。但目前对于规范性文件制定程序的是否纳入合法性审查的范围仍存在不用声音。法律对程序的规定往往比较明确，及时需要进行法律解释，通常也不涉及专业技术性问题，因此法院在程序问题上本应采取严格审查标准，但是我国对于规范性文件尚未有统一明确的制定标准，加之对于规范性文件是一并审查制度，规范性文件制定过程的相关资料并不当然的提交给法院，法院审查存在缺乏案卷基础的困境。此种情况下，法院同样需要限缩审查强度、应立足于重大明显程序错误层面的审查。

2、对规范性文件全面审查的强度

对于规范性文件全面审查的范围，特别是要求法院对于规范性文件的指定权限及制定程序的审查，实际上是要求法院行使本该由行政

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