当前人民调解制度面临的困境及成因

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当前人民调解制度面临的困境及成因

作者：徐 枫

来源：《法制与社会》2009年第05期

摘要人民调解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社会转型期对人民调解制度的影响,如人口的大量流动、变迁改变了熟人社会的状态,动摇了人民调解制度存在的社会基础;片面的法治主义思潮对人民调解制度的冲击;市场经济对人民调解制度的冲击等外界因素,但是最主要的还是人民调解制度自身的机制问题。 关键词人民调解制度 困境 成因

中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-163-01

一、人民调解制度的现状

人民调解制度作为一项具有中国特色的解决民间纠纷的法律制度,自其诞生以来,以其优化、迅速、低廉处理纠纷的方式化解了大量的民间纠纷,它的发展历史充分体现了,它是除诉讼制度以外,运用得最广泛、最成功,并深受广大群众欢迎的一种纠纷解决途径和社区服务方式。但近几年来,随着国家改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展,人民调解制度受到了前所未有的冲击。人民调解在90年代中期发展达到高潮后逐渐呈下滑趋势,受理纠纷数量明显下降。据统计,1995年,人民调解委员会调解的纠纷数为602.8万件,法院一审民事案件受案数为271.8万件,比例为2.2:1;至2001年,人民调解委员会调解的纠纷数为486.1万件,法院一审民事案件受案数为345.9万件,比例为1.4:1;2005年,人民调解组织调解的纠纷数为448.7万件,法院一审民事案件受案数为436.1万件,比例为1:1。 人民调解受案数量的减少,说明其解决社会纠纷的功能正弱化。对此,有学者预测:人民调解制度“随着市场经济建设的进一步发展,人们将会更多地借助法律来维护自己的利益,而民间调解的作用还会进一步下降。” 二、人民调解制度衰落的原因主要在于人民调解制度本身存在缺陷

人民调解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社会转型期对人民调解制度的影响,如人口的大量流动、变迁改变了熟人社会的状态,动摇了人民调解制度存在的社会基础;、片面法治主义思潮对人民调解制度的冲击;市场经济对人民调解制度的冲击等外界因素,但是最主要的还是人民调解制度自身的机制问题。

人民调解制度上的缺陷主要表现在以下几个方面: (一)人民调解制度统一立法的缺失


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人民调解作为新时期解决人民内部矛盾的方式,是化解社会矛盾的第一道防线,但是长期以来,人民调解工作只能靠经验、靠领导的重视程度来推动,人民调解制度缺乏统一性、规范性立法。目前,有关人民调解制度的规定散见于《宪法》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《人民调解条例》等法律、法规和规章中,其中对人民调解制度的规定不够完备,且都过于原则,而且这些规范性文件分散,协调性不够,有些规定甚至还存在相互矛盾之处。特别是随着社会形势的发展,这些规范性文件的很多内容已不适应变化了的外部条件。虽然2002年国家发布的三个文件,即最高人民法院、司法部《关于加强人民调解工作的意见》,最高人民法院《关于审理人民调解协议的规定》,司法部的《人民调解规定》,使情况有所改观,但仍无法适应客观形势的需求。 (二)人民调解员队伍素质不高

以往的民间矛盾主要以婚姻家庭、继承析产、邻里纠纷等纠纷类型为主,这些纠纷具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。伴随着市场经济体制改革的进行,我国社会正处于新旧体制转换的时期,由于经济成分、经济主体、社会组织形式、社会生活方式等逐渐多样化,使与之相适应的利益格局不断调整变化,新型民间矛盾不断出现,除传统的纠纷类型,还出现了合同纠纷、劳动纠纷、村务管理纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、房屋宅基地纠纷等类型,这些纠纷具有主体多元化、形式多样化、内容复杂化的特征。社会纠纷类型的变化,对人民调解组织解决纠纷的能力提出了新的考验,对人民调解员的业务素质提出了更高的要求。但是,由于《人民调解条例》、《人民调解规定》中对担任人民调解员的起点规定得比较低,并且由于长期以来,人民调解员队伍缺乏限制性“准入”和计划性培训,因此,当前人民调解员队伍的整体素质并不高,绝大部分的人民调解员进行调解仍依靠其对当地居民的长期了解、对地方习惯的熟悉以及所积累的调解经验,甚至依靠自身影响力。 (三)人民调解协议的法律效力弱

人民调解协议,是指民事纠纷的双方当事人在人民调解委员会的主持下,在自愿、平等的基础上,为解决纠纷而达成的具有民事权利义务内容,并由双方签字或盖章的书面协议。人民调解协议既是双方当事人享有权利履行义务的凭证,也是表明人民调解成功的凭证。长期以来,人民调解协议的效力问题是制约人民调解制度发展的瓶颈。由于人民调解具有民间性、自治性的性质特征,因而作为调解结果的人民调解协议并无执行力,在效力上缺乏权威性、确定性和强制性。由于人民调解协议缺乏法律强制力保障,导致其能否履行有赖于当事人的自觉自律意识、诚实信用道德的操守和社会舆论的督促,缺乏严肃性。特别是现行的法律法规中没有规定当事人在经调解达成协议后事后反悔、拒不履行协议的法律后果,也没有明确区分经过调解达成协议与未达成协议的纠纷在处理上的差别。由于缺乏法律约束力,因此,实践中,很多纠纷在经过调解解决后,当事人仍会反悔而进入诉讼程序。这增加了当事人纠纷解决的成本,也导致调解的程序利益被抵消了。人民调解协议的权威性,乃至整个人民调解制度的权威性、有效性都因此而被抹杀了。

(四)人民调解工作缺乏资金保障


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《人民调解规定》和《人民调解条例》关于调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费,由村民委员会或居民委员会、企业事业单位解决的规定,在实践中难以得到落实。再加上人民调解实行调解纠纷不收费的制度,调解不能直接创造经济效益,这使得人民调解工作时常陷入无经费的困境,资金的短缺导致人民调解工作难以正常运作和发展。实际工作中,经费问题已经成为人民调解工作的严重障碍,是新时期推动人民调解工作实现新发展需要重点解决的一个关键性问题。

参考文献:

[1]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究.中国人民大学出版社.2000年版. [2]唐茂林.论人民调解的转型.湘潭大学2006年法学硕士论文.

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