村级集体经济组织职能问题探析

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村级集体经济组织职能问题探析

作者：吉林省村级集体经济问题研究课题组 来源：《新长征·党建版》 2013年第12期



吉林省村级集体经济问题研究课题组

改革开放以来，随着联产承包责任制的落实，我国农村经济统分结合的经营体制中，“统”的功能不断弱化。随着农村经济社会的不断发展，村级集体经济组织的长期缺失,导致村级集体经济长期低迷，原有的村级集体经济的组织形式已经与农业产业的发展不相适应。发展壮大村级集体经济，核心问题就是健全完善村级集体经济组织。

一、农村集体经济组织的由来与职能。“农村集体经济组织”一词的由来：1982 年第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》中，将“人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”。集体经济组织的相对独立性：《中华人民共和国宪法》第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”直接赋予了其经济职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法权益。”全国人大关于“集体经济组织依法独立进行经济活动”的法律释义：“所有权与经营权相对分离，是经济改革的一项重要成果。实践证明，这是有利于生产力发展的。农村的各种集体经济组织，都依法享有经营自主权，村委会应当予以尊重，不能随便干预。对集体经济组织和村民的合法财产权和其他合法权益，不仅村委会自己不能随便平调、摊派，要认真兑现承包合同等，还要抵制来自其他各方面的乱摊派，同时，还要制止某些群众的红眼病和哄抢现象。”集体经济组织直接参与经济活动的职能：《中华人民共和国农业法》第10条规定，“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”。

二、村民委员会的性质和任务。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。……居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”并没有直接赋予村民委员会经济职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”全国人大关于《中华人民共和国村民委员会组织法》中

“村委会的性质和任务”的法律释义特别强调：“它（自我管理）不同于行政管理和经济管理；管理的方式主要是通过村民会议集中全体村民的意见，制定村民自治章程、村规民约，由全体村民遵守执行，从而形成良好的社区秩序。”也就是说，村委会对集体经济的管理是间接的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”特别强调要依照法律规定来进行，并没有完全赋予村民委员会管理集体土地和财产的权力。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体。”同时，《中华人民共和国土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”《中华人民共和国土


地管理法》等其它法律法规，涉及到农村集体经济组织和村委会职能时，均强调农村集体经济组织功能。

三、农村集体经济组织与村委会经济职能区分。国家工商行政管理局1995年11月28日在《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》中规定：“农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织作为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。”也就是说，村民委员会的“经济职能”，是一种代行职能，也从另一侧面说明，村民委员会没有真正的经济职能，其所谓的“经济职能”，是在集体经济组织缺失的情况下，在村民自治基础上的一种管理职能，而不是直接经营的职能。严格来讲，村民委员会不具备直接参与经济活动的职能，它的经营管理职能是间接的，是为村民自治服务的。特别是2010年6月22日全国人大法律委员会向全国人大常委会提交的《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）〉修改情况的汇报》中，对村民委员会和集体经济组织作了说明：“农业部提出，村委会、村集体经济组织是两个不同性质的组织，属于土地承包经营方案、宅基地使用方案等事务，应当由村集体经济组织成员讨论决定。据农业部介绍，全国有约60%的行政村的村委会和村集体经济组织是合一的，有近40%的行政村另有村集体经济组织。”

四、健全完善村级集体经济组织已成发展必然。2007年，农业部在全国部分省份开展了农村集体经济组织产权制度改革，核心内容就是明确村级集体经济组织产权和运行机制，最终目的就是建立健全符合市场需要的新型村级集体经济组织。目前，全国相当一部分省份开展了试点，广东、浙江等多个省份及相当数量的市、县已全面展开，普遍推行了集体经济组织与村委会职能分开，并建立健全新型村级集体经济组织。2011年，农业部开展了《农村社区集体经济组织立法与维护农民经济权益》、《农村集体产权制度改革与维护农民经济权益》、《基层农经部门拓展农业保险职能与加强能力建设》三项研究，其中两项便是围绕村级集体经济发展来开展的。农业部《2012 年农村经营管理工作要点》又对农村集体经济组织产权制度改革作出明确部署：“深入开展农村集体经济组织产权制度改革问题调查研究，认真总结各地实践经验，积极探索促进集体经济发展的有效实现形式。加大产权制度改革工作力度，推动尚未启动改革的省（区、市）有计划地开展试点；已经开展试点的地方，进一步深化改革，建立健全各项制度，形成激励约束有机结合的现代管理体制和运行机制。鼓励有条件的地方将招标投标和公开竞价机制引入农村集体产权交易，以农村土地承包经营权流转服务中心、集体‘三资’服务中心为依托，构建农村集体产权交易平台。”近年来，与发展壮大村级集体经济相关的部分制度文件也相继出台，如《农村集体经济组织审计规定》、《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》、《农业部关于推进农业经营体制机制创新的意见》、《农村集体经济组织财务公开规定》等。同时，农业部在推进农村集体经济组织立法方面做了不懈努力。

五、如何健全完善村级集体经济组织。发展壮大村级集体经济，既要练“外功”，即重点抓政策、资金和人才支持，更要练“内功”，即健全集体经济组织，完善内部管理运行机制。同时，健全完善村级集体经济组织，不是走历史“老路”，也不是“回头看”，而是适应农业产业发展要求和市场经济发展，建立现代运营制度，是市场所逼、不得不做，否则，将是死路一条。可以说，当前，只要提出发展壮大村级集体经济，村级集体经济组织就不是建与不建的问题，而是不得不建的问题。原因有三：一是从理论上讲，这个问题绕不开、躲不过；二是从实践上讲，如不解决这个问题，操作过程中会有很大风险；三是从操作层面讲，不解决这个问题，村级集体经济这个老大难问题很难得到有效破解，因为村级集体经济不是政策和资金能解决的问题，需要从农村基层组织和治理结构的角度来看待这个问题。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求：“抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和乡镇企业工会组织依照法律法规和章程开展工作。”所以，我们认为应将这项工作作为发展壮大村级集体经济的核心内容来抓，重点推动健全新型村级集体经济组织，并以此为抓手，逐步在符合条件的村建立和完善以基层党组织为核心，村民委员会、集体经济组织、村务监督委员会相存并立、各司其职、有序运行


的农村基层管理体系。一是间接建立健全村级集体经济组织。继续由村民委员会代行村集体经济组织职能，通过由村级组织直接领办创办合作社或公司等形式，大力推行合作制、股份制特别是股份合作制经济来实现。二是直接建立健全村级集体经济组织。对于符合条件的村，通过明晰产权、专门设置集体经济组织、明确成员资格边界、规范农村集体经济组织章程，并开展依法选举等程序进行，逐步实现村民委员会与村集体经济组织职能分开。虽然程序复杂，却不

失为一项最佳选择方案。当然，实际操作过程中，仍然要坚持因村制宜，而不是“一哄而上”。

责任编辑/李文

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