论规范性文件的行政复议制度及完善

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论规范性文件的行政复议制度及完善

[摘要]规范性文件复议审查制度是我国行政法治的进步，但在实践中存在模糊和不足，需要厘清并建议建立附带复议和独立复议双轨制，明确复议管辖和处理权限，建立相关证据制度，扩大诉讼受案范围，实现复议与诉讼的接轨。



[关键词]规范性文件；行政复议；评价；完善

行政机关制定的合法、合理、科学的规范性文件不但是我国建设法治社会、法治政府的必然要求，行规范和制约具有重要意义。我国《行政复议法》规定了对规范性文件的审查，这是我国行政法治的一大进步。陷，需要厘清和完善。

一、规范性文件复议制度之理论背景

行政复议法立法时，

“否定说”认为：制定了《法规规章备案规定》备案审查的制度，以得到解决；2之复议制度在管辖分工上的特殊情况的存在，决；3．如果将抽象行政行为纳入复议范围会产生一系列新的问题，诸如谁来管辖、是否赔偿、如何赔偿、与诉讼制度如何衔接等等。因此，不主张将抽象行政行为纳入复议范围。

“肯定说”则认为有必要将抽象行政行为全部纳入复议范围，因为：行政行为本身性质的需要。不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失；关习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致管理失控。

正因为学界不能达成共识，也是维护广大人民群众合法权益的重要保障，但是，从理论和实践来看，该项制度存在诸多缺

就是否将抽象行政行为全部纳入复议范围，1．对抽象行为的监督，国家已有相应的制度，国务院专门，各省级政府也建立了对规章以下规范性文件进行抽象行政行为违法问题完全可使抽象行为的问题很难在复议中解

抽象行政行为是针对不特定对象作出的，2．改变抽象行政行为违法现状的需要。有些行政机摊派费用，甚至不顾法律权限和分工，而另一方面实务界对一步到位又准备不足， ．抽象所以

因此对其进存在着分歧：只要严格执行上述制度之规定，．有关抽象行为的地位、权限、程序等尚无完整的法律规定，加1适用的效力




行政复议法确立的是部分抽象行政行为附带性复议审查制，如果相对人认为行政主体抽象行政行为违法的，只有在对据此作出的具体行政行为不服时，一并提出审查申请，而不能单独就抽象行政行为申请复议；法律并没有将所有抽象行政行为纳入复议审查范围，相对人只能对规范性文件申请复议。



二、规范性文件复议制度之评价

在条件尚未成熟时确立部分抽象行政行为附带性审查制，执法实践看，现行相关规定存在以下缺陷：

(一)复议和诉讼不配套

虽然《行政复议法》将规范性文件纳入到行政复议范围，了对抽象行政行为的监督审查权，停留在间接附带审查上，这种监督显得过于消极和被动。理规范性文件进行受理的机关若维持了原来的行政行为，文件，此时，行政相对人就再不可能在行政法的范围内寻找到其他救济方式。为其他具体行政行为的复议若行政相对人不服则可以通过行政诉讼制度进一步对行政行为提出质疑，并最终得到一个合理的说法，政诉讼受案范围之外的。



(二)救济效果治标不治本

规范性文件行政复议的提起有三个限制：范性文件作了一个具体行政行为，体没有依该规范性文件作出具体行政行为，为在行政法治实践中，有些规范性文件不需要以具体行政行为的形式出现便可以对行政相对人权益造成直接影响。的限制。即“在对具体行政行为申请行政复议时为提起复议的过程中才能对其所依据的规范性文件提出异议。审查认为具体行政行为已经超过也不再对其予以处理。而如果相对人在复议过程中撤回对具体行政行为的复议申请，即使复议机关已经启动程序审查规范性文件，的中止而终止。第三个限制是特定行政相对人。相对人，而不是被违法规范性文件所侵害的当事人。

违法规范性文件是行政违法的一种主要形式，比起具体行政行为的违法所造成的社会危害要大。只产生—个具体的行为后果，政行为，造成的社会危害后果也是复合性的。本无可厚非。但从

在一定程度上启动但是这一制度凸显的最大问题是这种审查仅仅有权对被复议的行政管肯定了被复议的规范性因而抽象行政行为是排除在行第一个限制就是行政主体依据该规换句话说如果某一规范性文件出台以后行政主它就不可以成为行政复议的对象。因第二个限制是对规范性文件行政复议提起过程”，也就是说只有在对具体行政行一旦行政复议机关60日的复议时效，即使规范性文件明显违法，也随着具体行政行为复议审查就是已经被具体行政行为侵害的

所不同的是规范性文件的违法因为—个具体行政行为的违法个违法规范性文件必然导致多个违法的具体行对于行政主体违法行政行为的校正

而—

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