社会治理与法治建设

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社会治理与法治建设

作者：赵盛阳

来源：《新长征·党建版》 2014年第2期



一、从“社会管理”到“社会治理”的意蕴变化

社会管理是一个系统工程，从不同的视角可以有不同的认识和相应的措施。党的十八届三中全会将“社会管理”改为“社会治理”，虽然是一字之变，但其却包含着深刻的意蕴。社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化。社会管理更多强调的是管理者的管理技能、技巧，社会治理则是高层次的管理，它要求管理者本

身也要被管理，它是一种优化、良性、多元化、多角度的管理，是对社会管理内涵的全面提升。

社会治理应该包含两个方面的理念：首先，承认现代社会将长期面临一些无法避免的矛盾问题，政党、政府必须善于运用理性思维加以分析鉴别，促进社会更好更快发展。其次，现代社会需要科学设置有效的机构和制度，为促进人的自由全面发展，专门开展协调性工作，科学的、高效的、层次清晰的社会治理体制，有助于促进社会发展与进步。

加快形成科学有效的社会治理体制，是中国特色社会主义建设的关键所在，从总体上说，社会体制是社会领域一系列组织方式、制度规范、结构规则的统称。现代化的国家治理体系以法治体系的建立为重要基础，其核心要义是，既要通过国家公权力有效管理社会，也要通过立法约束公权力。其最终目标是要实现“维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。中央首次提出“国家治理体系”的概念，其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，具体包括强化党的领导地位，进一步建设人民民主，以法治为基础建立规范的国家治理体系等目标，其中依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。

二、社会治理的法理分析

社会治理体系的建构是法学理论界面临的新课题，对其进行法理学的解读是从体制、机制、方法等制度层面创新社会治理的理论基础。

（一）宪法是实现社会治理的根本保障

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；在我国的法律体系中，宪法居于最高地位，其他一切法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。社会治理不能突破现有宪法和法律的界限，而是要更好地维护宪法、执行法律。创新必须在尊重宪法、法律的前提之下进行，不能违反有效的法律规定。宪法为社会治理提供重要的法律保障，而社会治理创新应当体现宪法的核心价值。

宪法在社会治理中具有极为重要的保障功能。首先，宪法能够保障创新社会治理的权威。这种权威性还来自立法机关的权威性，即全国和地方各级人民代表大会的权威性。我国宪法明文规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。宪法、法律、法规等都是他们权威性的延伸。其次，这种权威性还得到国家强制力的保证，任何组织、个人触犯法律、法规，都会被追究相应的法律责任，受到一定的制裁。

（二）社会治理的模式是法治型社会


党的十八大报告提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”据此，我国社会治理体制，已由过去的“四位一体”的格局发展成为“五位一体”的新格局。法治是人类文明进步的重要标志，它要求将社会生活的一切层面都纳入依法规范的轨道上来，用法律意志的客观性、确定性，取代权力意志的随意性和不确定性。法治是以和平理性的方式实现社会管理的最佳途径，也是实现国家长治久安、促进社会和谐的保障。所以，法治型社会治理模式是当前中国社会管理的最优模式。

从法理学的角度观之，法治国家应当具有如下特质：（1）有比较完备的法律体系，并且构成法律体系的要素是“良”法。（2）法律在国家和社会生活中具有崇高的地位和权威。（3）公权力受到制约，政府严格依法行政。这是法治的最核心特征。（4）法治意味着一个社会基本实现了理性、公平、正义、自由等基本法律价值。社会建设中的法治问题是社会建设的基石工程。我们不仅要建设法治国家，更要建设法治社会，而法治国家是以法治社会为基础的。改革开放30 多年来，我国的法治建设经历了从学术争论到宪法定位，从树立社会主义法治理念到弘扬社会主义法治精神，从依法治国基本方略的确立到中国特色社会主义法治道路的开辟，法治型社会管理模式已经成为全社会的共识。

（三）社会治理的目标是“善治”

法治型社会治理的理想是实现一种“善治”状态。所谓“善治”，就是多种管理方式的有机统一，能够使公共社会利益最大化的社会治理模式。善治的本质特征在于它使政府与公民合作管理和维护公共生活，是政治国家与公民社会的一种新颖的关系和纽带。构成善治的基本要素有六个：合法性、透明性、责任性、法治、回应和效率。这样一种理想的政治状态被称为“全球化时代的政治模式”。可以说，善治实际上是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。无论从何种角度或进路加以界定，善治的核心内涵都在于以民众为中心，以权利保障为指向，以权力制约为要旨。善治意味着一种能够对于民众的需求保持高度的敏感并作出积极回应的行政方式，它通过建构和适用合适的法律措施以有效地应对社会问题和矛盾。善治内含着对公信力的规范化保障与表达，其核心出发点是以人为本，通过建立相应的权利义务体系以确保个体利益的最佳表达和实现。善治的产生有其深刻的文化发展和社会历史发展根源。

三、社会治理法治保障的实现

（一）以立法为先导，为社会治理奠定制度基础

在法治建设中，立法处于非常重要的地位。现代社会的立法，是一定国家立法机关依照法定的职权和程序制定、修改和废止规范性法律文件的专门活动，是国家的一项重要职能。这种活动的实质，是将掌握政权的阶级的意志转化为国家意志，成为全体社会成员一体遵守的行为准则。随着我国改革的不断深化，社会主义民主政治的不断发展，中国特色社会主义法律体系已经形成，但是面对当前社会转型和矛盾凸显的社会现实，立法工作依然繁重，法律体系还须不断完善，涉及到社会治理领域的一些基本法律仍然缺乏。因此，坚持科学发展观，遵循社会发展的客观规律，推动社会治理领域立法，既是加强和创新社会治理的重要内容，也是一项重要而紧迫的任务。

（二）以执法为保障，推进规范型社会治理

执法即法的执行，是国家行政机关的独立职能。就社会治理而言，法律的控权功能有助于遏制社会治理过程中可能出现的腐败，并促使政府职能的转变。党的十八大将我国社会治理的格局界定为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，这涉及党、政府、社会、公众不同主体在社会治理及其创新过程中的主体定位。其中，社会治理格局中将加强和创新社会治理负责主体定位于政府，一方面，意味着政府的权力会有所扩张，具体来说有可能强


化政府协调不同利益群体之间的利益诉求，强化政府在解决社会稳定问题和处理社会矛盾中的职能，这些职能的强化必然会使政府在社会治理领域的权力扩张，扩张的权力得不到制约和控制则可能会导致权力的不作为和滥用，甚至形成腐败。法治可以将一切权力置于法律的控制和监督之下，进而使政府的行为按照法定的轨道运行，使政府权力既有所作为，又使腐败得到遏制。另一方面，法治要求政府在社会治理中要负起应有的责任，而不是像过去那样独揽管理权，这就需要有法律明确政府在创新社会治理中的权力边界。社会主义市场经济将微观主体的经济活动交给市场调节，将大量社会自身能解决的社会性、公益性、事务性的社会治理职能交由社会，理顺政府与市场、政府与社会的关系。法治可以为社会治理提供制度和规范依据，是社会治理的行为准则。法律制度设定了社会治理主体的权利义务范围，提供了社会治理主体的行为依据，设定了社会治理行为的基本程序，赋予了具体社会治理工作方案的自由裁量空间。

（三）以司法为监督，推进能动型社会治理

司法是享有司法权的国家司法机关依靠国家强制力为后盾，以国家名义运用法律解决案件的专门活动。因此，它所作出的裁决具有极大的权威性。司法是化解社会矛盾的最终环节，也是保障社会有序发展的最后一道防线。能动司法，简而言之，就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。在社会转型期，开展能动司法，弥合法律规定和社会现实之间的矛盾，既是司法回应社会现实的理性选择，也体现了司法的自身发展规律。只

有坚持以法治为主导，能动司法，才能不断推进能动型社会治理，从而不断推进社会管理创新。

责任编辑/艾杰

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