评析规范性文件的法律强制效力及适用条件

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评析规范性文件的法律强制效力及适用条件

提要：业主单方委托审价单位进行工程结算审价，施工单位没有予以认可或承诺，审价单位依据地方政府规范性文件诉请施工单位支付核增、核减审价费用，法院判决驳回诉请。 一、案情简介

2007年4月，某施工单位经投标程序中标后，与业主就某商城商业用房一期装修工程签订了《装修工程合同书》，约定装修合同范围内的工程价款为固定总价1130万元，增加工程价款另行结算。施工过程中，业主不仅对装修设计进行变更，还增加了部分装修工程，至2008年1月，该装修工程通过竣工验收。施工单位随即向业主提交竣工结算报告及相关结算资料，报告的工程结算价款约为1916万元。业主不同意该结算价款，便单方委托某审价单位进行审查，经组织双方核实工程量后，审价单位出具了审价报告，认定工程的审价为1630万元，其中，核增额为22万，核减额为308万。对该审价报告，业主没有签字确认，施工单位也不予认可。业主、施工单位最终通过仲裁裁决解决了工程价款的结算纠纷。而审价单位却向法院提起诉讼，要求施工单位根据《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》的相关规定，支付装修工程的核增、核减审价费合计21万余元。 二、法院判决

法院审理后认为，《合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。业主系单方委托审价单位对装修工程进行审价，是审价服务合同的当事人，而施工单位非审价服务合同的当事人，施工单位只是配合审价，提供结算报告、图纸、签证等资料；且施工单位也没有就核增、核减工程审价费用向审价单位做出任何承诺，因此不应承担合同义务。

审价单位援引的上海市建设和交通委员会、上海市物价局联合发布的《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》系规范性文件，且属行政管理性规范范畴，不能设定民事权利义务关系。故驳回审价单位的诉请。 三、法理评析

1、规范性文件不是法的渊源，不能直接适用。

我国《立法法》第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”明确说明了法的渊源为法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，而规范性文件并不是法的渊源。因此，法院在裁决案件时，不能直接适用。最高人民法院发布的『法（1999）231


号』《关于印发全国性民事案件审判工作座谈会纪要的通知》中也明确规定：“在处理各类民事案件中，对于国家法律、行政法规有规定，而地方性法规和各种规章中规定的内容，属于结合当地实际情况而对有关立法精神和原则具体化、条文化，加以明确范围和标准的，应当使用或者参照；对于国家法律、行政法规尚无明确规定的，地方性法规或规章的规定不违反国家的基本原则的，可以适用或者参照；与法律、行政法规规定的基本原则和精神相抵触的，不能适用或者参照”。可见，对于地方性法规或规章，符合法律、法规规定的，可以适用或参照；而规范性文件显然不属于上述适用或者参照的对象。案例中的《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》正是属于规范性文件，且该文件是管理性规范文件，而不是强制性规范文件，不能直接设立民事权利义务，因而更不能直接适用。

2、适用政府指导价的前提条件必须是双方存在合同关系或约定。

国家计委计价格『（1999）1283号』《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》第8条规定：“工程咨询收费实行政府指导价。具体收费标准由工程咨询机构与委托方根据本规定的指导性收费标准协商确定”。沪建联（2005）834号、沪价费（2005）056号《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》第3条也规定：“工程造价服务和工程招标代理服务收费实行政府指导价管理”。可见，我国对建设工程造价咨询服务收费的定价形式是实行政府指导价。如前所述，因这些规范性文件不具有强制适用的效力，只有在双方有合同关系的前提下，才能予以适用。我国《合同法》第62条规定“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行”。这就充分说明，只有在当事人具备合同关系的情形下，如对合同价款约定不明，执行政府指导价的，按指导价履行。而本案中，业主单方委托审价单位对装修工程价款进行审价，施工单位虽对审价单位的审价工作予以积极配合，但并没有与审价单位签订委托审价合同，双方既不存在服务合同关系，也没有承诺等约定行为。因此，审价单位依据上述规范性文件向施工单位主张核增（减）的审价费，确属缺乏法律依据，无法获得法院的支持。 3、施工单位支付工程价款的核增（减）部分的审价费用也不适用交易惯例。 我国《合同法》第61条规定“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”。对于交易习惯的认定，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第7条规定“下列情形，不违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院可以认定为合同法所称“交易习惯”：（一）在交易行为当地或者某一领域、某一行业通常采用并为交易对方订立合同时所知道或者应当知道的做法；（二）当事人双方经常使用的习惯做法”。由此可见，适用交易惯例或行业管理的基础条件也是双方存在合同关系。本案例因为没有合同关系，同样谈不上交易惯例的适用。

因此，本案也不能将《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》规范性文件，按照交易惯例来适用。

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