论对法律规范的非正式解释及司法审查

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论对法律规范的非正式解释及司法审查

作者：吴玮

来源：《管理观察》2011年第25期

摘 要：当具有法律解释权的机关未对法律规范作出解释，或者作出的法律解释过于原则化时，行政执法就出现法律解释空缺的问题。在此情况下，为了保证行政执法效率，无解释权的行政执法主体通常需要以自己的理解对法律规范作出非正式的解释并运用于执法。无法律解释权的行政执法主体在执法中对法律规范所作的非正式解释只是对它在性质上的一种基本定位，它绝不是有权解释，而只属于一种不同于一般学者或公民的学理解释。行政执法主体的非正式解释对行政执法有一定的积极作用，但同时也存在是否合法与合理的问题，需要加以控制与监督。人民法院在行政诉讼中应当对行政执法主体的非正式解释进行合法与合理性的司法审查，并作出相应的司法处理。

关键词：行政执法主体 法律规范 非正式解释 司法审查

法理学认为，法律解释是指对法律的含义、内容和适用所作的说明。法律解释按照解释权限划分，包括“正式解释”和“非正式解释”。正式解释是指有法定法律解释权的机关对法律所作的具有法律效力的解释，包括立法解释、行政解释和司法解释三种基本类型，其与被解释的法律文本具有同等的普遍约束力。非正式解释是指不具备法律解释权的人或组织根据公平正义观念、法学理论和相关惯例，对法律的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等所做的理解和分析说明。学理解释不是有权机关的解释，它只有说服力而没有约束力。 一、行政执法主体非正式解释的作用

在行政执法领域，当法律规范缺乏正式解释时，为了保障行政执法的顺利进行，行政执法主体不能不针对个案的处理进行一定的非正式解释，如果解释内容和方法正确，具有合法性和合理性，就能在行政执法中发挥重要作用，这主要体现在以下几个方面：

1.对不确定的法律概念根据个案实际作出恰当的判断选择。行政执法主体对个案执法所涉及的法律规范涵义不明、如何适用不明的问题，主要源于法律规范所设定的事实要件在内容确定性方面较为抽象与模糊，如“公共利益”、“情节严重”、“有伤风化”等概念。因此，不确定的法律概念允许也需要行政执法主体根据个案实际做出明确判断和决定。

2.弥补有权机关在法律解释上的空缺点。立法不可能包罗万象，有权机关的法律解释也不可能巨细靡遗。面对社会方方面面的法律规范，有法律解释权的机关不可避免地会出现对某些法律规范未作解释，或者解释过于原则的情况。行政执法主体在执法中的非正式解释能适当弥补有权机关法律解释的空缺点，使尚无正式解释的法律规范能及时适用于现实生活。


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3.保障行政效率，降低社会成本。行政执法活动适用法律规范在一般情况下必须遵循有权机关的正式解释，但从行政执法主体的角度来讲，凡个案处理如果都必须请示并等待正式的立法解释或行政解释，必然是等待周期漫长，工作量大，成本较高。因此，尽管行政执法主体的非正式解释属于无权解释，但对于在行政执法中保障行政效率，降低社会成本方面是具有不可抹杀的积极作用的。

二、行政执法主体非正式解释存在的问题

1.解释违背法律原意。任何解释主体进行的法律解释活动都是在建立在其本身对解释对象的认识和价值判断之上的。行政执法主体的非正式解释往往会受其执法地位的影响而作出偏向自身立场的解释，结果可能使解释的内容背离法律规范的本意和价值取向，对行政相对人的正当权益造成侵害。

2.解释具有随意性。正式法律解释的做出都是依据明确的权限和严格的程序，有权机关作出法律解释需要经过专门调研、充分研究讨论并经表决通过，如果是专业问题还需要借助具有相关方面知识的专家帮助。但是大量行政执法主体在执法时作出非正式解释只是执法者对法律规范的理解，且是针对处置个案需要而作，其解释具有很大的随意性。

3.解释因执法主体个体差异易导致矛盾冲突。不同的行政执法主体在行政执法中均可进行非正式解释，而因行政执法主体在法律水平、理解能力以及解释技能等程度的不同必然导致不同的行政执法主体对同一法律规范作出不同解释的情况出现，进而又会产生对同样或基本相同的个案处理不同的结果，造成不同的行政执法主体之间的矛盾。

要解决上述问题，笔者谨提出以下几点意见：如进一步加强有权机关的正式法律解释，尽量减少有权解释的空缺；加强上级行政机关对行政执法主体进行随意解释的监督控制；提高行政执法主体的法律水平、理解能力、解释技能以及规范其作出非正式解释的方法和程序；建立健全对行政执法主体非正式解释的司法审查制度等。 三、对行政执法主体非正式解释的司法审查 （一）对行政执法主体非正式解释的审查标准

司法审查标准是人民法院裁判具体行政行为合法性和合理性所依据的标尺。因此，对非正式解释的司法审查可以从合法性和合理性两种标准角度进行。

合法性标准审查是指人民法院审查行政执法主体非正式解释的内容是否存在违法情形的准则。具体可从以下几方面来判断：①是否违反宪法、法律的精神、原则和相关条款。②是否违反上位法的条款。③是否与有权机关已有的相关法律解释冲突。④是否违反被解释的法律规范的本意。


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合理性标准审查是指人民法院审查行政执法主体非正式解释的内容是否存在不合理情形的准则。具体可从以下几方面来判断：①是否出于正当的动机。②是否考虑相关因素，排除不相关冈素。③是否是反复无常。④是否符合逻辑。⑤是否符合公序良俗。 （二）对行政执法主体非正式解释的司法审查处理

人民法院对行政执法主体的非正式解释实施审查后，应根据不同的情况作出不同处理。①确认行政执法主体的非正式解释合法、合理和正确，并肯定其效力。人民法院经审查认为行政执法主体的非正式解释合法、合理的，应予以确认并承认其效力。②确认行政执法主体的非正式解释的违法与不合理。人民法院在审查行政执法主体非正式解释时，认为非正式解释存在不合法、不合理的情形，则要确认行政执法主体的非正式解释错误，并可据此认定具体行政行为违法或有失公正等，应在裁判理由中对行政执法主体非正式解释的错误进行评述。③对行政执法主体的非正式解释提出相关司法建议。如人民法院应针对行政执法主体在非正式解释中出现的问题，应向行政执法主体及其上级机关或者相关行政机关提出司法建议。

参考文献：

[1]尤春媛，马晓敏.论行政规定的司法审查[N].山西大学学报.2001，24（3）． [2]方世荣，宋涛.行政执法主体对法律规范的非正式解释及司法审查[N].国家行政学院学报.2010（6）．

[3]邢才.法治国家之司法权：两大法系比较研究[J].唯实.2002（5）．

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