消防执法改革的思考与建议

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消防执法改革的思考与建议

黄鼎 白宇甲

三明市消防救援支队 福建三明

当前，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化消防执法改革的意见》已印发出台，全国人大也对《中华人民共和国消防法》进行了修正，消防部队也完成了转隶，各地消防救援机构均已挂牌成立，消防执法改革已全面铺开，但是，消防执法改革不应该也不可能市一蹴而就的。

一、消防执法改革面临的问题

一是消防执法队伍人员不足，“没人干”。基层执法大队普遍仅有3个监督员，个别单位仅有2名执法人员（不含大队长）。“人少事多”的局面长期存在，而如此低的监督员人数，一定程度上失去了“双随机”监管工作开展的意义。同时，他们除了完成日常监督检查外，还要承担繁重的其他社会面火灾防控工作和队伍内部的管理教育工作任务，人员数量与繁重的基层工作任务严重不相匹配。

二是消防监督业务水平不高，“随意干”。目前各大队一线执法人员从事消防执法工作年限不长，执法经验不足。由于人员不足、任务繁重，难以落实高质量的集中培训，更谈不上脱产培训、跟班轮训，常见的见缝插针视频培训达不到培训最佳效果，导致一些新政策学习不及时、新规范理解不透彻、新要求落实不到位，从而影响整个执法队伍的业务水平和执法质量。 三是消防执法改革后程序不清，“不会干”。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化消防执法改革的意见》出台后，消防执法模式正处于深度变革之中，《意见》与现行的《中华人民共和国消防法》存在一定冲突，而配套性的部门规章、规范性文件尚未完全制定出台，对于公众聚集场所开业前检查办理、“双随机，一公开”监督检查模式、社会消防技术服务机构监管等执法改革工作如何执行，广大监督执法人员往往是一头雾水，无从下手。 四是消防监督执法面对的压力不小，“不想干”。由于没有从制度层面明确消防监督对象的范围，导致消防监管的对象不仅涵盖大体量的城市综合体，交通枢纽工程，也包含面积仅十几平米乃至更小的小吃店、便利店、美发店等九小场所，消防执法边界无限化。加之火灾事故责任倒查愈发严厉，有关尽职免责的相关规定不明确，使得消防执法人员开展消防监督检查时谨小慎微，避重就轻，导致存在监管盲区、执法走过场等问题。尤其是实施“双随机一公开”以来，随机抽查到一些消防安全条件存在严重先天缺陷的小场所，倍感棘手。同时，消防监督执法覆盖面广，对发现的消防安全违法行为进行的行政处罚金额经常是数万元，社会单位乃至个别领导均有微辞。

五是消防安全责任划分不明，“自己干”。虽然《消防法》、《消防安全责任制实施办法》等法律法规进一步明确了政府领导责任、行业部门监管责任和社会单位主体责任，但在责任落实上还存在说的多做的少、“上热下冷”等现象，部分行业部门被动应付、敷衍了事的“浮于表面”现象，企业单位尤其受疫情影响，安全投入不足，消防设施更新维护滞后，片面追求经济效益而忽视消防安全的“利益驱动”现象仍普遍存在。 二、消防执法改革工作建议

一是开拓思路充实基层执法力量。可借鉴部队文职人员身份、待遇、保障等做法，整合现有消防文员队伍，在经过统一培训并取得执法资格的前提下，协助开展日常的监督检查、火灾事故调查、防火宣传等事项；也可考虑借鉴公安辅警模式，从政府层面制定完善相关制度，按地方事业编制招录人员，经过统一培训并取得消防执法资格后纳入消防救援机构管理，辅助现有监督执法人员开展消防监督执法工作；还可鼓励消防消防救援站干部员、消防员报考执法岗位考试，培训合格后协助监督执法干部开展执法工作，缓解基层监督执法人员不足的问题。同时，探索建立委托执法制度，实行乡镇（街道）一级消防网格员派驻制，打通火灾防控工作最后一公里。探索建立监督检查“购买服务机制”，组建注册消防工程师专家库，统一工作标准，以“双随机”形式，上门查找具体火灾隐患，指导帮助社会单位整改问题与隐患。 二是不断提升执法队伍能力水平。通过内部选调、外部聘请等方式，及时建立起业务学习师资力量人才库，重点加强初任人员业务培训，确保岗位工作开好头、起好步。针对火灾调查等专业性较强的工作，且基层普遍较弱、执法风险高的现状，建议持续举办系列讲座和实地


培训，围绕现场勘验、调查询问、案件办理、安全生产相关法规等方面开展，全面提升火调人员的业务能力，适应当前形势任务需要。规范执法程序和执法行为，在充分运用案件审核、执法检查、执法质量考评、责任追究等现有手段的基础上，变事后考评为全过程管理，变单一方式、间或性监督为全方位、逐一执法环节的监督，建立健全执法纠错机制，对执法实行全流程、全过程管理。

三是尽快完善执法体系重塑。在全面修订《消防法》之前，先行制定出台符合中央消防执法改革精神的《修正案》以及部门规章，确保消防执法有法有规可依，规避诉讼风险。加强和住建部门沟通，主动了解住建部门现行审批标准和流程。条件成熟后，可与住建部门联合发文，明确将室内外装修工程纳入住建部门消防审批范围，对于住建部门依法做出的审批，应予以认可采信。在对国家消防技术规范理解上，可共同举办培训班，增进对消防技术标准理解的一致性。加快制定出台消防技术服务机构管理办法，开放符合《消防技术服务机构从业条件》的消防技术服务机构业务信息管理系统使用权限，确保其取得企业法人营业执照后即可开展从业活动，进一步方便社会单位。

四是加快转变执法理念。坚持以人民为中心的思想，树立与新的消防监督模式相匹配的执法理念，破除执法者与执法对象之间长期形成的“猫和老鼠”的对立、错位关系，实现从查事向查人、从查设施向查管理、从查隐患向查责任转变，建立执法者与执法对象统一战线关系，形成利益共同体，共同应对消防安全风险隐患。加快建立执法容错机制，进一步明确消防监督执法权责及尽职免责有关规定，从制度层面让监督执法人员卸掉“不会执法、不敢执法”的包袱。根据经济社会发展水平，不断压缩自由裁量，适当降低处罚额度，尽量避免“小场所小隐患重处罚”，联合监察、司法部门制定出台《轻微消防违法行为免于处罚清单》，自我压缩消防行政处罚范围，为地方社会单位“减负”。

五是建章立制厘清消防安全责任。深入贯彻落实《消防安全责任制实施办法》，制定政府、部门、社会单位消防安全责任清单，厘清消防安全责任边界。从政府层面，提请政府定期召开常务会议、办公会议、消防工作联席会议等研究部署消防工作，解决疑难杂症；推动党委政府建立警示约谈、考核巡查、追责问责等制度，逐级压实各方消防安全责任。从部门层面，畅通“行业+消防”双向督办通道，消防部门在依法查处隐患的同时，将火灾隐患及消防违法行为隐患函告行业主管部门，推动跟踪督办整改；行业部门在对下检查时，将难以整改的隐患通报消防部门，共同研究整改措施，通过群防群治、双向督办形成消防工作合力。从单位层面，通过信息化手段固化单位消防安全管理流程，完善检查、整改、督办、反馈机制，形成隐患的整改闭环。加大对不履行消防安全职责的单位及人员的处理力度，并纳入信用体系实行联动惩戒。从基层组织层面，健全完善街道乡镇消防安全组织，将消防安全管理纳入基层政权建设和社区治理工作，强化消防安全网格化管理。针对消防救援机构和公安派出所的责任边界划分不清的问题，建议从省市层面入手，在与上位法不相冲突的前提下，对地方相关条款作补充解释，合理划分派出所管辖单位范围，进一步明确各执法主体的监管职责边界。

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